无锡医改新政：转变政府职能 实行“管办分离”

    卫生资源 合理配置

    有所为有所不为

    2002年初，无锡市对全市的医疗机构进行体制改革，目的是整合卫生资源，降低医疗费用，创新服务体系，做精做强公立医院，缓解群众看病难、看病贵。无锡市将市一、二院儿科全建制并入市儿童医院；一院和儿童医院合并；七院与民政局的同仁医院合并组建1000 张床位的“市精神卫生中心”；市妇幼保健院与市妇儿保所合并；撤销肺科医院并入第五人民医院；依托市三院组建800床位的“中西医结合医院”；依托市四院组建1000张床位的“市肿瘤医院”；依托市五院组建550张床位的“市胸科医院”；利用崇安医院成立江苏省首家“慈善医院”；8家医院组建“无锡三院医疗集团”；建立社区卫生服务中心，街道卫生所和社区卫生服务站站所合一；“医保结算中心”由社会保险局划归卫生局。整合后的无锡卫生资源成果：拥有三级甲等医院6所及一批省内领先的专科医院。

    “管办分离”后，无锡市卫生局实现卫生行政职能转变，对卫生投入进行战略性调整，集中有限的资金办卫生的大事，做到“有所为有所不为”。“将80％的卫生经费用在20％的地方”：即公共卫生、社区卫生、农村卫生和疾病预防等方面。

    卫生局进一步强化宏观调控职能，提出高水平建设“三大体系一个机制”发展战略目标，即：医疗保健服务新体系、疾病预防控制新体系、卫生监督执法新体系和构建公共卫生突发事件应急机制。

    建设科学合理的医疗保健新体系，满足人民群众对基本医疗的需求。该体系由三个层次组成：第一层次：无锡市医疗中心；第二层次：妇女儿童医疗中心、中西医结合医院、肿瘤治疗中心、胸科医院、中医院、传染病医院、手外科、精神卫生中心等一批省内领先的“大综合小专科”或“小综合大专科”特色医院；第三层次：以区医院为中心的社区卫生服务网络。王爱国说：“通过一年的建设，这个体系已基本完成。”

    建设层次清晰、机构健全、职责分明、城乡联动的疾病预防控制体系。该体系分三个层次：第一层次：市疾控中心、市传染病医院；第二层次：各级市（县）区疾控中心、传染病病区（院）；第三层次：乡镇卫生院、街道社区卫生站所。

    “非典、禽流感等突发公共卫生事件的相继出现，一个城市对公共卫生突发事件应急机制的需求愈加迫切。”王爱国说，“管办分离”后，卫生局加大了对突发公共卫生事件的关注力度，加快构建公共卫生突发事件应急机制。目前已相继建成了公共卫生监测和预警系统、公共卫生实验室快速检验诊断系统、现场卫生应急处置队伍和系统、紧急医疗救援网络系统、应急保障系统。

    卫生资源合理配置。一座现代化的医疗中心即将在无锡市湖滨新区崛起，该中心设计床位1800张，占地320亩，建筑面积25万平方米，政府投入建设资金14.9亿元；无锡市疾控中心将于今年底投入运行，建设经费达到1个亿，占地2.2万平方米，即将成为江苏省最大的疾控中心；现代化的市急救中心即将完工，投入经费3000万元，建筑面积达到4千平方米。“这三个项目的建成，对于完善无锡市公共卫生应急体系起到历史性作用。”王爱国欣慰地说，“管办分离”通过一年来的运行，重医轻防、重城轻乡、重上轻下、重办轻管、重公轻民、重费轻保等卫生管理中存在的问题，在无锡将得到彻底的解决。

    专家意见 褒贬不一

    无锡医改有新意

    中国医院协会会长曹荣桂认为，医改难，难就难在我国医疗卫生领域广泛存在着的“三不分”的深层次问题，即医疗机构公益性与营利性不分、医药不分和管办不分。而管办不分则是医疗系统自身体制上的弊端，是管理上严重错位的体现。无锡以管办分离为突破口的医改模式有新意，值得肯定。

    江苏省社科院社会学所所长陈颐却认为，我国医改之所以没有达到预期的效果，根子在于财政投入不到位。在国家对公立医院财政拨款不到位的情况下，“逼着”医院以药养医，甚至在县以下乡镇卫生院，出现挪用预防保健经费，致使一些疾病发病率开始上升，造成恶性循环，症结就在于财政拨款不足。如不切实解决这个问题，即使像无锡那样将卫生局一分为二，实际作用也不是很大。

    无锡此举是解决医改深层次问题的一大突破。过去公办医院管办不分，卫生局既是“运动员”又是“裁判员”，有的还以“总院长”自居。农工民主党江苏省委调研处负责人徐培新表示，无锡“管办分离”，砍断了卫生局与市属医院之间的利益链条，有利于公平竞争，从根子上为百姓创造一个健康的就医环境。

    不过也有专家认为，在现行体制下，政府部门之间的管理方式是对口部门、对口管理。无锡确定公立医院归医管中心管理，卫生局主管公共卫生服务，这样的运作在实际工作中并不顺畅。而且，即使在无锡当地，也有部门质疑，这种做法与精简机构的大方向背离，因为管办分离似乎是在无意中增加机构。

    卫生经济专家、南京医科大学陈家应教授认为，推行“管办分离”是探索医疗管理体制改革新途径的一种尝试。对无锡而言是在“托管制”改革基础上的深化与完善，对全国医疗卫生体制改革，也可以起到试点和探索的作用。无锡的这次尝试，在探索适合我国医改的有效途径方面，确实有其重要意义。